El Senado aprobó el miércoles, en única lectura, el proyecto de ley que regula los juegos de azar en el país, acogiendo sin más cambios las modificaciones que le había introducido la Cámara de Diputados en julio. Con eso el proyecto terminó su recorrido por el Congreso y pasó al Poder Ejecutivo, que ahora decide si lo firma tal como está o lo devuelve con observaciones. 

La ley tiene 196 artículos repartidos en 22 capítulos. Crea un organismo nuevo, la Dirección General de Juegos de Azar (DGJA), que pasa a ser el único regulador de casinos, bancas de lotería, bancas de apuestas deportivas, agencias hípicas, bingos, máquinas tragamonedas y apuestas por internet. Hasta ahora esas responsabilidades se reparten entre el Ministerio de Hacienda, la Dirección de Casinos y Juegos de Azar, la Lotería Nacional y la Comisión Hípica Nacional, cada una con sus propias reglas.

De dónde sale esta ley

El texto sustituye un régimen de más de sesenta años, basado en la Ley 351 de 1964. Según Hacienda, en el país hay más de 71,000 bancas registradas.

El proyecto nació de dos iniciativas separadas, del senador Pedro Catrain y del senador Félix Bautista, que la Comisión de Hacienda del Senado fusionó en un solo documento. Se depositó en el Senado el 25 de febrero de 2026 y se aprobó en segunda lectura, con cambios, el 10 de julio. La Cámara de Diputados lo aprobó con más modificaciones el 23 de julio, en sesión extraordinaria y con dos lecturas de urgencia, y cuando regresó al Senado para el visto bueno final, un grupo de senadores objetó esos cambios y logró devolverlo a comisión. La comisión lo retomó en agosto y lo devolvió al pleno con informe favorable el 16 de septiembre, fecha en que el Senado lo aprobó sin cambiar ni una coma.

Antes de esa votación, Fenapadres había pedido no facilitar la expansión de las bancas y la Asociación contra la Ludopatía alertó sobre una “avalancha” de agencias de apuestas. El Senado lo aprobó igual, sin que estuviera en la agenda oficial de la sesión del miércoles.

Un regulador nuevo, pero controlado casi por completo por el Ejecutivo

La ley crea la DGJA con personalidad jurídica propia, es decir con capacidad legal para actuar por su propia cuenta. La dirige un director general nombrado directamente por el presidente, y por encima está el Consejo de Juegos de Azar, presidido por el ministro de Hacienda e integrado por varios ministros más, el presidente del Indotel y tres miembros que designa el propio presidente. Ningún representante del sector tiene asiento fijo; solo puede ser invitado a hablar, sin voto. FENABANCA ya había cuestionado que se llame “autónoma” a una entidad cuyo diseño depende por completo del Ejecutivo.

Cuánta distancia deben guardar las bancas de una escuela o una iglesia

El artículo 26 prohíbe instalar cualquier negocio a menos de 500 metros de escuelas, universidades, cuarteles, hospitales, iglesias y sedes de los poderes del Estado, y exige la misma distancia entre bancas deportivas, entre agencias hípicas, y entre ambas.

Entre bancas de lotería baja a 200 metros, la mitad de lo aprobado por el Senado en julio. Ese recorte, hecho por la Cámara de Diputados, fue de las modificaciones que más preocupó al senador Antonio Taveras, según dijo a El Brifin. Los casinos quedan exentos de todas estas reglas.

Diez años sin licencias nuevas, con todo lo actual legalizado

El artículo 191 congela por diez años la entrada de nuevos actores al negocio. Desde que se publique el registro de todos los que ya tienen licencia, no se otorgará ninguna licencia nueva para casinos, bancas, agencias hípicas ni ningún otro negocio de juegos de azar, salvo los casinos dentro de hoteles y zonas turísticas.

No es la primera vez: la Ley 139-11 ya impuso una moratoria igual entre 2011 y 2021, lo que significa que en los últimos cinco años el sector estuvo, en teoría, abierto a nuevos actores.

Antes de que arranque, la ley da un año para que todo negocio que ya opera legalmente se inscriba en un nuevo registro único, incluidas las bancas acogidas al plan de regularización del Decreto 197-26. En otras palabras, cierra la puerta a competidores nuevos, pero abre una ventana de 1 año para que todo lo que ya existe, esté o no en regla, quede protegido. Las renovaciones mantienen el plazo original, y según el tipo de negocio las licencias duran entre tres años (bingos), cinco (bancas de lotería, agencias hípicas, juegos virtuales) y diez (tragamonedas, loterías electrónicas, internet).

Verificación de cédula, autoexclusión y un mínimo de devolución en las máquinas

El bloque de protección al jugador es, según coinciden varias fuentes del sector, el que genera menos discusión. La ley obliga a los operadores de internet a verificar identidad y mayoría de edad contra la Junta Central Electoral antes de dejar apostar, en vez del actual sistema de autodeclaración, y a ofrecer límites configurables de depósito, pérdida y tiempo de sesión. En los negocios físicos queda prohibida la entrada a menores y a personas bajo efectos de alcohol o drogas, y no se pueden instalar tragamonedas en un colmado. No tener controles para impedir la participación de menores es, de hecho, causal directa para que la DGJA cancele una licencia.

La ley también crea un Registro Nacional de Autoexclusión gratuito, con permanencia mínima de seis meses, que los operadores deben consultar antes de dejar entrar a alguien o pagarle un premio, y toda la publicidad debe incluir la advertencia "Jugar Puede Provocar Adicción y Afectar la Salud". Un 10% de las multas que cobre la DGJA se destina a prevención y tratamiento de la ludopatía. Las tragamonedas deben devolver al menos 85% de lo apostado, y a los operadores les queda prohibido prestarle dinero a un jugador para que siga apostando.

Las apuestas por internet, y quién va preso y por qué

Contrario a lo que se llegó a discutir durante las discusiones, el capítulo sobre juegos de azar por internet sí se mantuvo en el texto final. Solo pueden operar plataformas con licencia del Consejo de Juegos de Azar, registradas bajo un dominio terminado en ".do", con un impuesto del 10% mensual sin importar en qué país esté el servidor. Si una página opera sin licencia, la DGJA puede pedirle al Indotel que la bloquee y pedirles a los bancos que bloqueen las transacciones. El senador Alexis Victoria Yeb había denunciado, en su informe en contra de la ley, una "supresión" de los juegos por internet entre los cambios de Diputados, pero el texto final conserva un régimen bastante completo.

La ley crea tres niveles de delitos: uno a dos años de prisión por operar sin licencia, dos a cinco por manipular una máquina o vender loterías extranjeras sin permiso, y cinco a diez por usar un testaferro, es decir a otra persona que presta su nombre para esconder al dueño real y engañar a la DGJA o a Hacienda. Las empresas, no solo las personas físicas, también pueden ser sancionadas.

El cambio de última hora que bajó impuestos a las loterías electrónicas

El cambio más cuestionado fue fiscal. La versión que el Senado había aprobado en julio cobraba 5% a las ventas de lotería electrónica no acumulativa (como Quiniela, Palé o Tripleta), más un 1% adicional sobre ventas brutas. Los diputados bajaron ese impuesto a 2.5% y eliminaron el 1%, sin que nadie dijera cuánto dejará de recaudar el Estado.

Ese recorte ocurre semanas después de que el propio Congreso, en el paquete fiscal de junio, subiera los impuestos al resto del sector: el de las bancas de lotería pasó de RD$35,000 a RD$120,000 al año, un 243% más, y también subieron los de bancas deportivas y casinos. El único segmento que terminó pagando menos fue la lotería electrónica no acumulativa, justo la que regula el artículo 134, que además faculta a la DGJA para mediar entre bancas y concesionarias de lotería electrónica.

Según el abogado José Castillo, miembro del Consejo Consultivo para el seguimiento del Plan de Regularización de los Juegos de Azar, quien más impulsó los cambios de la Cámara de Diputados fue el diputado por Monseñor Nouel Orlando Martínez, dueño de Bancas OM y de Lotedom, una lotería electrónica que empezó a operar hace poco. "Muchas cosas de las que se cambiaron en la Cámara de Diputados se hicieron por la influencia de él", dijo Castillo a El Brifin. No hay una declaración pública del diputado Martínez explicando su rol específico en el recorte del impuesto a las loterías electrónicas, así que habrá que ver si la coincidencia entre su negocio y el beneficio fiscal resulta ser eso, una coincidencia.

La ley incluye, además, otro mecanismo que beneficia a los operadores que llevan tiempo sin pagar sus impuestos. El artículo 192 crea un "régimen especial de descuentos" para las deudas acumuladas hasta diciembre de 2025, siempre que el operador se haya regularizado y registrado. El texto nunca usa las palabras "perdón" ni "condonación", pero el efecto práctico es que un operador que debía impuestos atrasados puede terminar pagando menos de lo que acumuló.

El lío de las agencias hípicas y la acusación de monopolio

El punto más complicado del debate son las agencias hípicas, los negocios que venden apuestas sobre carreras de caballos. Según Ricardo Nadal, de Asonabade, ese tipo de agencia pasó de 166 en 2019 a más de 70,000 hoy, un crecimiento de más de 42,000%. Nadal alega que la Comisión Hípica emitió esos permisos sin autoridad legal, reservada por la Ley 494-06 a Hacienda, y que buena parte terminó en manos de un mismo grupo que ahora también aspira a operar bancas deportivas y casinos.

Su argumento económico es que una banca deportiva paga unos RD$100,000 mensuales en impuestos, contra apenas RD$7,000 de una agencia hípica, una ventaja tributaria enorme para vender prácticamente el mismo producto con otro nombre. La Comisión Hípica respondió que actúa en base a un decreto de 2019 y que, de 60,000 permisos solicitados, solo ha dado 29,100. Su presidente, Francisco Pavonessa Grullón, acusó a las bancas deportivas de "doble moral" por comercializar juegos hípicos virtuales sin licencia mientras denuncian a la Comisión por lo mismo.

Esta pelea es también la raíz de una acusación más grave: Asonabade y Adobad sostienen que el proyecto "fue alterado" para beneficiar a un grupo particular y podría derivar en un monopolio, y le pidieron a Abinader vetarlo, argumentando que fue "sorprendido en su buena fe". Nadie identifica públicamente a ese beneficiario final (o beneficiarios)

Aquí hay una contradicción de fondo en la propia ley que vale la pena señalar. El mismo texto que congela por diez años la entrada de negocios nuevos no toca las decenas de miles de licencias hípicas ya emitidas, y les da a todas las bancas del plan de regularización del Decreto 197-26 un año más para inscribirse dentro del registro oficial. Es decir, la moratoria no disminuye el gran mercado que ya existe. Lo que hace es que evita que entren jugadores nuevos.

Una denuncia de pagos que nadie ha probado todavía

El 26 de agosto, frente al Congreso, la Fundación Primero Justicia, encabezada por Miguel Surún Hernández, pidió a la Procuraduría investigar un posible movimiento de dinero para empujar la aprobación, aunque no presentó pruebas ni identificó a legisladores o montos. Surún advirtió que, de comprobarse, sería penalmente sancionable. Hasta el cierre de esta nota no había información pública de que se haya abierto investigación formal.

El pacto del sector, y la objeción que no logró frenar la ley

El 17 de septiembre, un día después de la aprobación final, gremios como FENABANCA, la Asociación Dominicana de Casinos, Adobad y la Comisión Hípica firmaron un respaldo conjunto y crearon una mesa técnica con 90 días para proponer correcciones. Su argumento central es que la ausencia total de una ley es peor que una ley perfectible, porque mantiene la incertidumbre jurídica y la competencia desleal que denuncian todos por igual. Ese respaldo fue, según Castillo, el argumento que usó un senador para votar el proyecto directo en el pleno sin volver a comisión: "Aunque el proyecto tenía distorsiones, era una necesidad la aprobación, y todos estábamos de acuerdo en que después se creara una mesa de trabajo", dijo Castillo a El Brifin.

No todos en el Senado estuvieron de acuerdo. El senador Victoria Yeb pidió devolver el proyecto a comisión, no porque la ley sea innecesaria sino porque, a su juicio, un cambio de esta magnitud merecía más consulta, sobre todo con Hacienda, que nunca fue consultado formalmente sobre su capacidad para operar bajo el nuevo esquema. Dijo que no se analizó lo suficiente el cambio de 500 a 200 metros entre bancas de lotería, la eliminación de la seguridad social para empleados y la extensión de licencias de cinco a diez años a algunos negocios sin decir por qué. La senadora Ginette Bournigal cuestionó por qué a una banca se le exige menos distancia que a una farmacia. Aun así, ambos habían firmado también el informe favorable de la comisión, y el pleno aprobó el proyecto tal cual llegó de la Cámara de Diputados.

Qué falta

La ley ya está en manos de Abinader, que decidirá si la firma o la devuelve con observaciones. El sector queda dividido entre quienes piden que la firme ASAP, como los gremios de la mesa de 90 días, y quienes piden vetarla, como Asonabade y Adobad.

Sea cual sea la decisión, la ley que queda sobre la mesa hace dos cosas al mismo tiempo. Cierra la puerta a que entren jugadores nuevos al mercado de los juegos de azar durante los próximos diez años, y legaliza, con un año de plazo para ponerse en regla, prácticamente todo el que ya está adentro, incluidas decenas de miles de licencias hípicas que crecieron de forma acelerada en los últimos años y que la propia Comisión Hípica reconoce haber emitido sin que Hacienda las autorizara formalmente.